The Administrative State Project

Cinq piliers de l’État administratif

• Non-délégation
• Déférence judiciaire
• Contrôle exécutif
• Droits procéduraux
• Dynamique de l’agence

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La Loi sur la procédure administrative (APA) est une loi fédérale adoptée en 1946 établissant des procédures uniformes pour que les agences fédérales proposent et publient des règlements, un processus connu sous le nom de réglementation. L’APP traite également des énoncés de politique et des licences délivrées par les agences et prévoit un contrôle judiciaire des décisions de l’agence et d’autres décisions finales. Avant l’APA, il n’existait aucune loi fédérale régissant la conduite générale des agences administratives.

Contexte

Au cours des trois premières décennies et demie du 20e siècle, de nouvelles agences fédérales chargées de réglementer l’industrie et l’économie et d’administrer divers programmes ont été créées. Président Franklin D. Roosevelt a formé un comité présidentiel en 1936 pour étudier le processus administratif et réglementaire fédéral. Le Comité du Président sur la gestion administrative a publié un rapport faisant référence aux agences administratives fédérales comme une « quatrième branche » du gouvernement sans tête » et critiquant ce que le comité considérait comme un manque de surveillance et de coordination entre les différentes agences.

En 1939, le président Roosevelt a formé le Comité du Procureur général sur la procédure administrative, qui a examiné les critiques des procédures administratives fédérales et publié près de 500 pages de recommandations en 1941. Une première version de l’APA a ensuite été rédigée sur la base du rapport du comité, mais la participation des États-Unis à la Seconde Guerre mondiale a retardé l’examen et l’adoption de la loi jusqu’à la fin de la guerre. Le projet de loi a été réintroduit, révisé et promulgué par le Congrès et le président Harry Truman en 1946.

La plupart des États ont adopté une législation similaire, sur le modèle de l’APA fédérale, établissant des procédures pour les agences administratives au niveau de l’État.

Dispositions

Élaboration de règles

L’APA a établi deux processus d’élaboration de règles pour les agences : l’élaboration informelle de règles (également connue sous le nom de réglementation par avis et commentaires) et l’élaboration formelle de règles. Certaines lois peuvent exiger des organismes qu’ils utilisent une forme hybride de réglementation qui combine des éléments des processus informels et formels.

Réglementation informelle

La réglementation informelle, l’exigence procédurale minimale pour la plupart des règles des agences, oblige les agences à prendre les mesures suivantes lorsqu’elles émettent une règle:

• Publier un avis de projet de réglementation dans le Federal Register
  • Inclure la substance de la règle, la date d’entrée en vigueur proposée et l’autorité juridique en vertu de laquelle l’agence propose la règle
• Prévoir une période de commentaires, généralement comprise entre 30 et 60 jours, pour que le public et les parties intéressées puissent soumettre des commentaires et des recommandations
• Publier une règle finale révisée dans le Federal Register, au moins 30 jours avant la date prévue d’entrée en vigueur de la règle

Formal rulemaking

Le processus de réglementation formel défini par l’APA nécessite une agence mener une audience enregistrée avec des procédures similaires à celles utilisées dans un tribunal. Ces procédures sont généralement supervisées par un juge de droit administratif. Le processus est utilisé dans les cas où une agence est tenue par la loi d’émettre des règles après une audience enregistrée ou, selon le Centre d’information sur la protection de la vie privée électronique, « dans les décisions qui impliquent des faits décisionnels, ou des faits spécifiques aux droits d’une personne. »

Exemptions

Selon le Bureau de l’information et des affaires réglementaires (OIRA), les types de règles suivants sont exemptés de la phase de réglementation proposée du processus d’élaboration des règles en vertu de la Loi sur la procédure administrative:

« 

«

Règles concernant les fonctions militaires ou des affaires étrangères Règles concernant la gestion ou le personnel de l’agence Règles concernant les biens publics, les prêts, les subventions, les avantages ou les contrats Règles d’interprétation Énoncés généraux de politique Règles d’organisation, de procédure ou de pratique de l’agence Règles non significatives pour lesquelles l’agence détermine que la participation du public n’est pas justifiée Règles publiées en cas d’urgence

Arbitrage

L’arbitrage est le processus utilisé par un organisme administratif pour prendre des décisions sur la façon dont les programmes et les règlements qu’il supervise s’appliquent à des parties spécifiques dans un cas particulier. Le processus décisionnel comprend généralement une audience administrative, qui est similaire à une procédure judiciaire, mais supervisée par un juge de droit administratif, un juge administratif, un agent d’audience ou une commission, plutôt qu’un juge ou un juge de justice.

Comme pour la réglementation, il existe des types d’arbitrage formels et informels. L’APA ne couvre que les décisions officielles, qui sont expressément requises par la loi pour être tenues « au dossier après la possibilité d’une audience de l’office. »La loi ne couvre pas les décisions informelles, ce qui signifie qu’une agence peut adopter ses propres procédures pour de telles procédures. En vertu de l’APA, comme pour les décisions officielles, les décisions officielles sont présidées par un juge de droit administratif. Les personnes faisant l’objet d’une décision officielle doivent être avisées et informées des détails de l’audience.

Licences

Une agence qui délivre et supervise des licences ou des permis expressément requis par la loi doit suivre les mêmes procédures établies pour la réglementation et l’arbitrage officiels lors de l’octroi ou de la révocation d’une telle licence. Selon le Centre d’information sur la confidentialité électronique:

« 

«	Une agence ne peut pas révoquer une licence tant qu’une demande de nouvelle licence reste en attente. De plus, les licences ne peuvent être révoquées que si l’office donne un avis quant à la mesure qui a motivé la révocation et a permis à la licenciée de corriger cette mesure.

Pour toutes les autres licences, les règles internes de l’agence régissent le processus de demande.

Contrôle judiciaire

En vertu de la LPA, les décisions finales de l’agence (telles que celles prises lors de l’établissement de règles ou de l’arbitrage) sont soumises à un contrôle judiciaire, généralement assorti d’un délai de prescription de six ans. L’APA prévoit un contrôle judiciaire pour les personnes et les parties  » lésées ou lésées par une action de l’agence au sens d’une loi pertinente » ou souffrant d’un « tort juridique en raison d’une action de l’agence. »

L’APP établit deux normes de contrôle judiciaire :

• Des preuves substantielles
  • Des preuves substantielles sont requises dans les affaires impliquant des décisions prises lors de l’établissement de règles ou de décisions officielles.
  • Les tribunaux doivent confirmer les décisions de l’agence qui sont « raisonnables, ou le dossier contient des preuves qu’un esprit raisonnable pourrait accepter comme suffisantes pour étayer une conclusion. »
• Test arbitraire ou capricieux
  • Les tribunaux examinant les règlements des agences sont chargés d’annuler les actions qu’ils jugent « arbitraires, capricieuses, un abus de pouvoir discrétionnaire ou autrement non conformes à la loi. »
  • Ce test est le plus souvent utilisé lors de l’examen de la base factuelle d’une réglementation, en particulier pour les règlements informels.

Selon le Groupe de réglementation et le Center for Effective Government, dans la pratique, ces deux tests sont appliqués de manière très similaire.

Lois modificatrices

Voici une liste partielle des lois ultérieures qui ont modifié les dispositions de la Loi sur la procédure administrative:

• Loi sur la liberté de l’information (1966)
• Loi sur la protection de la vie privée (1974)
• Loi sur le gouvernement sous le soleil (1976)
• Loi sur la liberté de l’information électronique (1996)

Théorie et pratique

Séparation des pouvoirs

Voir aussi : Réglementation et arbitrage

L’APA a codifié les procédures de réglementation et d’arbitrage au sein des agences exécutives. Ainsi, les organismes ont le pouvoir à la fois d’émettre des règlements contraignants et de régler tous les différends qui surgissent des parties touchées concernant les règles des organismes. Alors que certains chercheurs ont soutenu les procédures décrites dans l’APA, d’autres ont remis en question la consolidation des fonctions de réglementation et d’arbitrage au sein d’une seule agence au motif que la structure viole la séparation des pouvoirs décrite dans la Constitution des États-Unis. La Cour suprême au moment de l’adoption de l’APA a affirmé que la loi établissait des garanties pour garantir que les fonctions d’enquête, de poursuite et de justice exercées par le biais de l’arbitrage de l’agence restaient distinctes et permettaient aux juges de droit administratif de rendre des décisions indépendantes. Le spécialiste en droit administratif Bernard Schwartz a résumé les points de vue de la Cour suprême à l’époque dans un article de 1996 pour la Tulsa Law Review:

«  Selon la Cour suprême, un ‘ fondamental… but réduire et changer la pratique consistant à incarner en une seule personne ou agence les fonctions de procureur et de juge…. il protège qu’il a mis en place étaient destinés à atténuer les maux du mélange des fonctions. Les « dispositions de l’APA en la matière » n’allaient pas jusqu’à exiger une séparation complète des fonctions d’enquête et de poursuite et des fonctions de jugement. »Au lieu de cela, comme le souligne le juge Brennan, « Ce statut incarne la théorie de la séparation interne, laissant les fonctions à l’agence, mais offrant des garanties pour assurer leur isolation les unes des autres et pour renforcer l’indépendance du personnel chargé de juger.’ ”

Evan Bernick, chercheur au Georgetown Center for the Constitution, s’est interrogé sur la constitutionnalité de la combinaison de fonctions au sein d’une seule agence sous le régime de la constitution Cadre de l’APA. Il a décrit ce qu’il considère comme la combinaison conflictuelle des fonctions d’agence dans son examen de 2017 de l’Abnégation de la Loi d’Adrian Vermeule pour la Société fédéraliste :

«  L’APP prévoit une certaine séparation entre l’élaboration des règles, les poursuites et l’arbitrage, certains moyens par lesquels les industries réglementées peuvent contester les décisions administratives et certains contrôles judiciaires. Mais il accepte ce que le coauteur fréquent de Vermeule, Cass Sunstein, a décrit comme « l’héritage durable de l’époque »: « administrateur isolé, immergé dans un domaine d’expertise particulier, doté d’une grande discrétion et censé exercer un ensemble de fonctions traditionnellement séparées.’ ”

Contrôle judiciaire

Voir aussi: Déférence

Les dispositions de l’APA sur le contrôle judiciaire visent à fournir un mécanisme d’examen des décisions de l’agence qui ont entraîné des effets préjudiciables ou des torts juridiques. Cependant, des chercheurs ont observé que les doctrines de déférence, telles que la déférence Chevron, qui obligent le pouvoir judiciaire à s’en remettre à l’interprétation des lois et des règlements par les agences, posent des problèmes pour la séparation des pouvoirs. Christopher Walker, professeur de droit à l’Université d’État de l’Ohio, a décrit les implications des doctrines de déférence pour le contrôle judiciaire des actions des agences dans un article de 2017 pour la revue Administrative Law Review:

«  Contrairement à la relation intra-branche entre les tribunaux d’appel et les tribunaux de première instance, la relation entre les tribunaux et les organismes implique des préoccupations relatives à la séparation des pouvoirs. Par exemple, « La présomption selon laquelle la cour de révision a une compétence supérieure pour répondre aux questions de droit est réfutée par le fait que le Congrès délègue souvent le pouvoir d’élaboration du droit en premier lieu à l’agence. »Le modèle de révision en appel du droit administratif a donc évolué au-delà de la lecture la plus naturelle du texte de l’APA pour incorporer un certain nombre de doctrines de déférence des agences qui reflètent ces valeurs de séparation des pouvoirs.’ ”

Walker a en outre soutenu que certaines pratiques de common law, y compris les doctrines de déférence, ont subverti les procédures de contrôle judiciaire énoncées dans l’APA:

«  La common law administrative en matière de contrôle judiciaire ne s’est pas limitée à la déférence judiciaire à l’égard des interprétations juridiques de l’agence. Comme l’a fait remarquer John Duffy, l’épuisement des recours administratifs et la maturité sont deux autres domaines historiquement riches en common law administrative.40 Nicholas Bagley a identifié la présomption de révisabilité comme une autre. Nous le voyons également en jeu en ce qui concerne l’examen « en profondeur » et les recours judiciaires en droit administratif, tels que le principe de Chenery et la détention provisoire sans vacatur. De même, Kathryn Kovacs a identifié un certain nombre d’autres doctrines administratives de common law qui contreviennent sans doute au texte brut de l’APA. ”

Dans son examen de 2017, Bernick a soutenu que la déférence judiciaire envers les agences a permis de contourner l’examen en détail, la norme utilisée par le pouvoir judiciaire pour déterminer les actions de l’agence qui sont considérées comme « arbitraires, capricieuses ou non conformes à la loi. » Cependant, il a cité Cass Sunstein, spécialiste en droit administratif et ancien chef de l’OIRA, pour affirmer que l’examen approfondi, bien que coûteux, continue de servir un objectif important pour assurer la responsabilité de l’agence en vertu de l’APA :

«  Et pourtant, il y a amplement de raisons de croire que les avantages de l’examen approfondi l’emportent sur les coûts. Comme Sunstein l’a observé il y a plusieurs décennies, ”l’exigence d’une explication détaillée a constitué un puissant obstacle aux décisions arbitraires ou mal motivées de l’agence », et répond aux préoccupations persistantes concernant la « position constitutionnelle difficile de l’agence administrative » en veillant à ce que les agences soient tenues responsables de leurs décisions. Il fournit un cadre permettant de s’assurer que les responsables des agences se conforment aux mêmes obligations fiduciaires que la Constitution impose à tous les acteurs gouvernementaux. Il promeut ainsi la légitimité réelle et perçue du pouvoir administratif, comme l’AAP a été conçue pour le faire.’Erreur de citation: <ref> tag; noms invalides, par exemple trop nombreux ” Examen de la réglementation Voir aussi : Examen de la réglementation L’APP ne comprend pas de procédures pour l’examen par la direction des règlements de l’agence, un processus connu sous le nom d’examen de la réglementation. L’absence de dispositions explicites en matière d’examen réglementaire a conduit presque toutes les administrations présidentielles depuis Jimmy Carter à publier un décret visant à mettre en œuvre des procédures d’examen réglementaire et d’examen réglementaire rétrospectif. Walker a fait la lumière sur le silence de l’APA sur l’examen réglementaire dans son article de 2017: «  Il y a eu un appel croissant ces dernières années — avec le soutien bipartisan — pour encourager les agences fédérales à examiner systématiquement les règles existantes et à réviser ou à retirer les anciennes règles le cas échéant. Par exemple, en 2011, le « tsar réglementaire » du président Obama, Cass Sunstein, a publié un mémorandum qui encourageait les agences à s’engager dans un tel examen rétrospectif. De même, le décret de l’administration Trump sur la réduction de la réglementation et le contrôle des coûts réglementaires renforce l’importance d’un examen rétrospectif en demandant aux agences que « pour chaque nouvelle réglementation émise, au moins deux réglementations antérieures soient identifiées pour être éliminées. »ACUS, en outre, a récemment mené une étude approfondie de l’examen rétrospectif et publié des recommandations » visant à fournir un cadre pour cultiver une « culture de l’examen rétrospectif » au sein des agences de réglementation.’ Malgré un large consensus sur l’importance de l’examen rétrospectif, l’APA ne l’aborde pas. ” Juges de droit administratif Voir aussi : Juge de droit administratif Les agents d’audience établis par l’APA, appelés le droit administratif juges (ALJ), pour entendre les preuves et rendre des décisions dans les litiges d’agence. Des chercheurs, dont Bernard Schwartz, ont critiqué l’APA pour avoir effectivement établi un système judiciaire distinct au sein des agences administratives. Schwartz a décrit les conflits décisionnels présentés par ALJs dans son article de 1996 : «  L’APA tourne autour du principe « celui qui décide doit entendre » en conférant à celui qui entend le pouvoir de décider. Les ALJ – le pouvoir judiciaire administratif mis en place dans le cadre de l’APA – n’ont pas seulement reçu le titre judiciaire; ils ont également été investis de la majeure partie du pouvoir décisionnel des juges de première instance. L’APA habilite l’ALJ à rendre une décision initiale qui devient la décision de l’agence, sauf appel. Il est vrai que l’APP donne à l’agence le pouvoir d’exiger (dans des cas particuliers ou en règle générale) que le document lui soit certifié directement pour décision. Dans un tel cas, l’agence conserve tout pouvoir décisionnel, l’ALJ étant reléguée à l’autorité uniquement pour recommander une décision. Dans pratiquement tous les organismes fédéraux, cependant, le pouvoir de prendre une décision initiale a été délégué à TOUS Le résultat, dans la grande majorité des cas d’organismes fédéraux, est d’avoir une décision initiale du juge qui a présidé l’audience. ” Élaboration de règles Voir aussi : Élaboration de règles L’APA a établi des procédures d’élaboration de règles pour que les agences administratives élaborent et promulguer des règlements. Le processus informel d’élaboration des règlements prévoit une période de commentaires pour que les membres du public et les parties concernées puissent soumettre leurs commentaires sur les règlements proposés. Les chercheurs ont critiqué l’APA pour ne pas avoir établi une durée minimale pour les périodes de commentaires, bien que des décrets aient établi des normes minimales générales. Dans son examen de 2017, Bernick a fait valoir que « L’APA ne fixe aucun délai minimum (ou maximum) pour la période de commentaires du public, mais il est crucial que les personnes intéressées aient suffisamment de temps pour répondre à une règle proposée, en particulier pour une règle « majeure”. »De plus, comme l’a observé David Fontana, professeur de droit à l’Université George Washington, dans un article de 2005, les groupes d’intérêt ont généralement constitué la majeure partie de la participation aux périodes de commentaires, tandis que l’engagement individuel des citoyens reste faible : «  Toutes ces exigences procédurales imposées aux agences ont conduit beaucoup à être d’accord avec la déclaration de Kenneth Culp Davis selon laquelle la réglementation est « l’une des plus grandes inventions du gouvernement moderne. »Davis a au moins en partie raison, mais toutes les recherches empiriques sur la participation du public à la réglementation des agences démontrent que la participation est minime, de faible qualité et dominée par des intérêts puissants. Cornelius Kerwin, par exemple, a étudié toutes les règles publiées dans le Federal Register entre décembre 1990 et juin 1991, conduisant à un total de règles de 1985 examinées. Kerwin a constaté qu’une simple majorité de ces règles déclenchaient toute sorte de participation. Lorsqu’il y avait participation, la majorité de la participation provenait d’une série de groupes d’intérêt de joueurs répétés. » ” Réglementation de minuit La Conférence administrative des États—Unis (ACUS), une agence fédérale indépendante chargé d’élaborer des recommandations pour améliorer les processus administratifs fédéraux, et les spécialistes du droit administratif ont observé que l’APA est muette sur la question de la « réglementation de minuit » – la publication d’un grand nombre de règlements d’agence pendant les derniers jours d’une administration présidentielle. L’ACUS a proposé que les administrations présidentielles entrantes puissent retarder la date d’entrée en vigueur des règlements de minuit promulgués par l’administration précédente, selon Walker: «  div> » Une activité réglementaire accrue vers la fin d’une administration présidentielle pose des problèmes uniques à l’État administratif moderne. Ce problème a été inventé « régulation de minuit », faisant allusion à l’histoire de Cendrillon dans laquelle la magie s’efface au coup de minuit. » L’APA ne s’attaque actuellement pas à ce phénomène plus récent. L’ACUS a récemment longuement étudié la question et a recommandé qu’une administration présidentielle entrante soit habilitée par la loi à retarder la date d’entrée en vigueur de ces règles de minuit. Le tableau suivant répertorie les projets de loi relatifs à la réglementation et aux autres procédures administratives qui ont été introduits dans les législatures des États. Les factures sont compilées et surveillées par BillTrack50 et triées par historique d’actions. Événements remarquables Un juge fédéral bloque la publication de plans d’armes à feu numériques (2018) Voir aussi: Poursuites multiétatiques contre le gouvernement fédéral, 2017-2020 Le juge Robert Lasnik des États-Unis. Le tribunal de district du district ouest de Washington a rendu une décision le 31 juillet 2018 qui empêchait le département d’État américain d’autoriser l’organisation à but non lucratif Defense Distributed à publier des plans numériques en ligne pour la fabrication d’armes à feu à l’aide d’une imprimante 3D. Lasnik a prévu une autre audience dans l’affaire pour le 10 août 2018, afin d’examiner plus avant les arguments liés au Premier amendement. Le Département d’État avait conclu un accord avec Defense Distributed en juin 2018 pour renverser un règlement de l’ère Obama qui interdisait la publication des plans dans l’intérêt de la sécurité nationale et de la politique étrangère. Defense Distributed, fondée par Cody Wilson, a fait valoir que l’interdiction violait le droit de Wilson à la liberté d’expression au Premier Amendement et le droit de porter des armes au Deuxième amendement. Defense Distributed, selon son site Web, est une « entreprise de défense à but non lucratif principalement engagée dans la recherche, la conception, le développement et la fabrication de produits et services au profit du tireur américain. »Parmi les autres défendeurs dans l’affaire figurent la Fondation du Deuxième amendement et Conn Williamson. Les procureurs généraux du Massachusetts, du Connecticut, du New Jersey, de Pennsylvanie, de l’Oregon, du Maryland, de New York, de Washington et du District de Columbia ont intenté une action en justice contre le Département d’État le 30 juillet 2018. La poursuite allègue que le Département d’État a violé l’APA en omettant de fournir un préavis de 30 jours de l’annulation de la réglementation à la Commission des Affaires étrangères de la Chambre des représentants des États-Unis et à la Commission des Relations étrangères du Sénat américain. Les États soutiennent en outre que le Département d’État n’a fourni aucune analyse à l’appui de sa décision d’annuler le règlement. La poursuite affirme également que le changement réglementaire viole le Dixième amendement en contredisant les lois sur les armes à feu au niveau de l’État et en autorisant potentiellement la fabrication et la possession d’armes à feu par des individus illégaux. Un porte-parole du Département d’État a défendu le changement réglementaire, déclarant que le règlement concernait l’exportation d’armes à feu et les informations techniques associées plutôt que les lois nationales sur les armes à feu. Le ministère a également déclaré qu’il avait consulté le département de la Justice des États-Unis avant de conclure le règlement. Le 27 août 2018, le juge Lasnik a accordé une injonction préliminaire interdisant la diffusion de fichiers informatiques utilisés pour produire des armes à feu via des imprimantes 3D. Cliquez ici pour plus d’informations. Réaction Avant la décision de Lasnik, le président Donald Trump (R) avait pesé sur l’affaire via Twitter: Je suis à la recherche de pistolets en plastique 3D vendus au public. Déjà parlé à la NRA, cela ne semble pas avoir beaucoup de sens! — Donald J. Trump (@realDonaldTrump) 31 juillet 2018 Un porte-parole de la Maison Blanche a déclaré plus tard qu’il était illégal « de posséder ou de fabriquer un pistolet entièrement en plastique de toute nature, y compris ceux fabriqués sur une imprimante 3D. » Chris Cox, directeur exécutif de l’Institut pour l’action législative de la National Rifle Association (NRA), a publié la déclaration suivante: « Indépendamment de ce qu’une personne peut publier sur Internet, les armes à feu en plastique indétectables sont illégales depuis 30 ans. » L’avocat de Wilson, Josh Blackman, a publié une déclaration avant la décision de Lasnik, affirmant qu’une injonction violerait le Premier amendement. « L’octroi de l’injonction proposée non seulement réduirait au silence les trois accusés nommés, mais cela censurerait immédiatement plus de trois cents millions d’Américains”, a déclaré Blackman. « Aujourd’hui, la validité des injonctions nationales fait l’objet d’un débat vigoureux. Mais jamais auparavant un tribunal n’a reçu une injonction mondiale sur la liberté d’expression de tous les Américains. » Voir aussi Arbitrage Juge en droit administratif Règle finale Règle proposée Réglementation Réglementation informelle Réglementation formelle Réglementation hybride Loi sur la procédure administrative (5 États-Unis) Code Subchapter II) Search Google News for this topic Footnotes v • e The Administrative State Project Main Reporting Laws Cases Terms Bibliography Agencies About Editorial Tech v • e Ballotpedia Direction: Leslie Graves, Présidente • Gwen Beattie, Directrice des opérations • Geoff Pallay, Rédacteur en chef Communications: Kristen Vonasek • Kayla Harris • Megan Brown • Mary Dunne • Sarah Groat • Heidi Jung • Lauren Nemerovski Relations extérieures: Alison Prange • Sara Key • Kari Berger Opérations: Meghann Olshefski • Lauren Dixon • Kelly Rindfleisch • Sara Antel • Sara Horton Contributeurs: Scott Rasmussen